Такие выгоды достижимы только при ограничении индивидуальной свободы, когда индивид жертвует личной полезностью в результате спонтанного приспособления к меняющимся условиям. Раз возможно сопоставление выгод и издержек, то для экономиста это означает, существование некоего оптимального, или эффективного, "количества закона" для каждого индивида, некоего уровня ограничения поведения, который более предпочителен в сравнении с альтернативными уровнями.1 Каждый из нас, вероятно, согласится с тем, что правила дорожного движения являются необходимыми, независимо от того, предписывают они правостороннее движение, как в США, или левостороннее, как в Великобритании. Пожалуй, нет такого человека, который бы ценил свою собственную свободу выбора так высоко, что предпочел бы жить в государстве без правил дорожного движения. В то же время, для каждого из нас, вероятно, существуют такие законы, выгоды от которых недостаточны для компенсации жертв личной свободы. Департамент по контролю за загрязнениями штата Вирджиния, действующий как орган, уполномоченный законодательным собранием штата, запрещает сжигать хворост и листья на открытом воздухе. Это явное ограничение свободы моих действий, которое несоизмеримо по величине с той пользой, которую дает мне уверенность, что другие индивиды так же будут следовать этому предписанию.
В этих примерах проявляется третье различие между законом и традиционным общественным благом, причем это различие является наиболее важным. Определить "эффективное" количество закона чрезвычайно трудно, и поэтому нормативные характеристики любого критерия "эффективности" намного менее убедительны. Это различие связано с согласованием индивидами своих относительных долей в издержках. В модели с обычными общественными благами все члены общества получают равные выгоды от неисключаеых товаров или услуг, независимо от того, какова их предельная оценка этих выгод. Однако отдельные индивиды могут быть вовлечены в соглашение путем соответствующих изменений предельных долей издержек или цен, представленных ставкой налога. (Они похожи на более известные нам изменения в индивидуальном спросе на частные, или делимые, товары и услуги, предъявляемом на рынках, где цены едины для разных покупателей.) Совокупные издержки по производству общественного товара или услуги, которые каким-то образом должны быть разделены между получателями выгод, определяются экзогенно, исходя, в конечном счете, из стоимости альтернативных товаров, которые могут быть произведены с помощью данных ресурсов. Такая конструкция отличается от модели процесса принятия закона, ограничивающего поведение всех членов сообщества, что мы квалифицируем как чисто общественное благо поскольку существование и соблюдение всеобщего закона приводит к большей стабильности общественной среды. Издержки закона измеряются в потерях полезности, испытываемых каждым человеком, из-за ограничения диапазона его вариантов выбора. Эти потери могут косвенно отражать субъективные оценки объективно измеренных убытков из-за упущенных возможностей. Но следует понимать, что в данном случае эти издержки не являются экзогенными по отношению к выбору самого "блага". Другими словами, простое принятие закона представляет собой и согласование особой схемы распределения издержек; закон должен распространяться на всех граждан. Каждый человек подлежит обложению "налогом, уплачиваемым свободой" (если использовать термин, введенный Томасом Айлэндом)2, который не должен и в обычном случае не будет оцениваться одинаково всеми индивидами, даже если эта оценка может быть выражена в товарной или денежной форме. Если проводить параллели с моделью традиционных общественных благ, то обложение "налогом, уплачиваемым свободой" аналогично установлению в этой модели некой произвольной, не зависящей от относительных оценок индивидов схемы распределения налогов, которая не должна нарушаться.
В таких условиях этот способ взаимного приспособления становится недоступен и степень свободы уменьшается. При обеспечении традиционных общественных благ он применяется для того, чтобы привлечь к соглашению по поводу количества общественного блага большее число индивидов и/или для достижения особых побочных целей. Для сравнения можно вкратце проанализировать каждое из этих направлений использования гибкой налоговой системы для финансирования традиционных общественных благ. Если потери полезности, возникающие в результате принятия закона, одинакового для всех членов общества, у разных индивидов различны и/или если различны их оценки выгод, то предпочитаемое количество закона будет не одинаковым для разных людей. (Для большей ясности мы предполагаем, что ограничительная способность закона изменяется непрерывно, а не дискретно. Это позволяет нам анализировать расчет в процессе принятия коллективных решений в знакомой нам экономической модели. Можно рассматривать выбор между всем и ничем, но тогда анализ усложнится.) Однако схему распределения издержек никак нельзя изменить, чтобы достичь большего согласия между людьми. Из этого прямо следует, что до тех пор, компенсации, отличные от "налога, уплачиваемого свободой", не будут осуществлены, большое количество людей, останется неудовлетворенным любым коллективно выбранном "количеством закона", который для них либо чрезмерно строг, либо предоставляет слишком много свободы. У политических предпринимателей, в самом широком смысле этого слова, нет иного пути к консенсусу, к чему-то, что хотя бы приблизительно напоминало викселлевское единогласие, кроме как использование компенсаций. "Налоговая реформа" как инструмент взаимного приспособления, или компромисса, в этом случае просто недоступна. В той степени, в какой она в реально существующих политических системах может и уже успешно используется для достижения большего согласия по поводу уровня и структуры общественных расходов, направляемых на производство традиционных общественных благ, индивиды будут менее разочарованы результатами бюджетного процесса, чем законом, правилами и нормами, непосредственно влияющими на их поведение.3 Те аспекты анализировавшегося в шестой главе парадокса, которые связаны с индивидуальной функцией убытков, обязательно присутствуют и в этой модели. Индивиды в группах могут строго подразделяться на тех, кто считает, что существующий закон слишком репрессивен, и тех, кто пожертвовал бы частью своей свободы ради укрепления социального порядка и стабильности.
Использование разнообразных способов взаимного приспособления в процессе принятия решений об обеспечении традиционных общественных благ и их финансировании, в том числе "торговля голосами" (логроллинг) между ярыми сторонниками разных бюджетных проектов, способствует достижению согласия по поводу структуры статей государственного бюджета. Но такой путь взаимного приспособления также может быть закрыт при принятии коллективных решений по поводу законов и норм поведения. Прямой и косвенный обмен голосами в поддержку отдельных бюджетных статей дает возможность индивидам и группам выразить интенсивность и направленность своих предпочтений. Например, даже при заранее определенной системе налогообложения те группы, которые страстно желают увеличения расходов, скажем на космические исследования, могут достичь этой цели, по крайней мере частично, если согласятся поддержать увеличение расходов на, скажем, высшее образование, которое является сферой интересов другой группы, в общем-то и не интересующейся космосом. Однако такой обмен голосами возможен только в том случае, если предпочтения различных групп разнонаправлены.4 При введении законов, которые непосредственно ограничивают поведение индивидов, масштаб логроллинга, или "торговли голосами", может быть очень ограничен. Между теми индивидами, которые более высоко оценивают сохранение и расширение диапазона доступных при выборе альтернатив, скорее всего, будет существовать согласие в оценке части или даже всех предложенных законопроектов об ограничении поведения. То же самое относится и к тем, кто невысоко оценивает свободу выбора. Приверженцы "закона и порядка", скорее всего, пожелают ввести более жесткие ограничения на распространение порнографии и наркотиков.
Теперь мы можем проанализировать второй способ взаимного приспособления в сфере налогообложения при финансировании традиционных общественных благ и показать, что он, как и предыдущий, не может быть использован в процессе установления ограничений поведения. Даже если не делаются попытки изменить налоги так, чтобы достичь большего согласия по бюджетным расходам, возможность манипулирования относительными ставками налогов представляет собой способ достижения побочных целей с помощью фискальной системы. Такое приспособление лучше всего анализировать в рамках политической модели с великодушным и всеведущим деспотом, который принимает решения за все общество. Мы можем предположить, что он определяет количество и номенклатуру общественных благ, которые должны быть обеспечены, в соответствии с критерием эффективности, полученным путем агрегирования личных оценок граждан, измеряемых деспотом. Такой аналитический прием позволяет рассматривать по отдельности финансирование, или распределение издержек реализации, любого фискального решения и расходные статьи бюджета. Некоторое перераспределение доходов-богатства может быть достигнуто путем изменения долей индивидов в совокупных издержках. При этом количество обеспечиваемого общественного блага остается эффективным. В реальном мире некоторые элементы этой модели принятия политических решений всегда присутствуют в альтернативной модели демократии, которая косвенно анализируется в данной книге.
Любой реальный процесс обеспечения общественных благ и их финансирования может быть оценен по двум критериям: эффективности и справедливости.5 Если, например, некоторое перераспределение реального дохода и богатства от сравнительно богатых к сравнительно бедным является осознанной политической целью, то манипулирование относительными налоговыми ставками позволяет достичь ее, сохранив при этом приемлемую эффективность относительно объема и номенклатуры производимых общественных благ. Но никакое такое побочное перераспределение не может быть осуществлено в процессе установления закона, одинакового для всех индивидов, хотя ограничение поведения полностью соответствует стандартному определению "общественных благ". Структура "налога, уплачиваемого свободой" является эндогенной при расчете эффективности, и потому невозможно изменить распределение издержек, или налогов, между людьми. Если великодушный деспот полностью проинформирован о функциях полезности индивидов, он может определить эффективную степень ограничения поведения. Однако он не в состоянии изменить относительные издержки, возникающие при ограничении поведения эффективной степени, для того, чтобы достигнуть побочной цели. При нормальной конфигурации функций предпочтений эффективная степень строгости закона может быть единственной, как и распределение издержек между индивидами. Существует особый вариант распределения, но он не должен, а обычно и не будет удовлетворять приемлемому критерию справедливости. Индивиды, которые должны волей-неволей нести львиную долю издержек, обычно значительно выше ценят свободу, нежели порядок и стабильность социальной среды, в особенности те, которые наиболее высоко оценивают запрещенные законом действия. Индивиды, чьи издержки невелеки, обычно невысоко ценят свободу выбора, в особенности те, которые низко оценивают возможность нарушать закон. Индивид должен принимать в расчет как издержки, так и выгоды, и никаких общих заключений об эффективности распределения нельзя сделать, рассматривая их по отдельности. При анализе одних только выгод кажется правильным утверждение, что индивиды, владеющие или распоряжающиеся большим количеством частных активов (сравнительно богатые), должны относительно высоко оценивать установление всеобщих ограничений поведения. Однако они необязательно предпочтут более жесткое ограничение, чем те, кто распоряжается небольшим количеством активов, если, конечно, конституционные ограничения должны распространяться на всех членов сообщества. Потери полезности, которые понесут богатые в результате ограничения законом диапазона вариантов их выбора, могут быть высоки, если мы их приведем в числовом выражении к общему знаменателю. Относительно бедный человек может обладать очень немногим, что должно защищаться законом, ограничивающим поведение других, но ему также необязательно высоко оценивать свою собственную свободу выбора и действий. Вполне возможно, что индивиды, распоряжающиеся сравнительно небольшими частными активами, в оптимальном случае предпочтут более строгие всеобщие законы, чем их удачливые соотечественники. Рассмотрим в качестве примера кражу автомобилей. Более строгий закон может предусматривать учащение проверок транспортных средств на наличие у их водителей прав и технического паспорта. Бедный житель центральной части города может счесть, что вмешательство в его личную свободу при выполнении этих процедур - сравнительно небольшая плата за обещанное укрепление порядка.6 Богатый индивид, проживающий в пригороде, наоборот, может думать, что ограничение его личной свободы из-за всеобщего применения предложенного закона не стоит ужесточения порядка, которое, как ожидается, произойдет. Это возможное различие в отношении к закону может стать даже более явным при анализе коллективных решений по поводу суровости наказаний - главной темы восьмой главы.
ПРИМЕЧАНИЯ:
1 Более общий анализ можно найти в кн.: Paul Craig Roberts. Alienation and the Soviet Economy. Albuquerque: University of New Mexico Press, 1973, chap.3; см. также его работу: "An Organizational Model of the Market". Public Choice 10. Spring 1971, pp.81-92.
2 См.: Thomas R.Ireland. Public Order as a Public Good, typescript, Chicago: Loyola University, 1968. Анализ Айлэнда - один из немногих, основанных, по-видимому, на признании центральных утверждений, сделанных в этой книге.
3 Может показаться, что это утверждение справедливо для обоих альтернативных вариантов политики при решении проблем загрязнения окружающей среды - и для прямого регулирования, и для штрафования за сброс вредных отходов - но при более детальном изучении эти два варианта разные во всех отношениях. Во втором реализуются коллективные решения о степени очистки (общественное благо) и способах распределения издержек. В процессе прямого регулирования устанавлива-ется схема распределения издержек, по которой более высокие издержки несут те, кто выше оценит свободу действий. Это эквивалентно принятию определенного уровня ограничения поведения, или закона, как обсуждалось в тексте. Взимание штрафов за вредные выбросы представляет собой альтернативный способ достиже-ния выбранных целей и распределения издержек. Но штрафы не являются аналогом изменений в распределении налогов для того, чтобы достичь более широкого соглашения о предпочитаемых объемах производства в традиционной модели обще-ственных благ.
4 Более пространный анализ приведен в Расчете согласия.
5 Этот подход развит в работах: H.Aaron, M.McGuire. "Public Goods and Income Distribution". Economelrica, 38. November 1970, pp.907-20; M.McGuire, H.Aaron. "Efficiency and Equity in the Optimal Supply of a Public Good". Review of Economics and Statistics, 51. February 1969, pp.31-39. См. также: William H.Breit. "Income Redistribution and Efficiency Norms" (доклад был представлен на конференции Института проблем городов, посвященной перераспределению дохода, прошедшей в 1972 г.).
6 О тревожных расовых проблемах, которые могут возникнуть в этой связи, см.: Andrew Hacker. "Getting Used to Mugging". New York Review of Books, 19, April 1973.
