economicus.ru
 Economicus.Ru » Галерея экономистов » Теория общественного выбора

Теория общественного выбора

Theory of Public Choice
 
Источник: Джеймс Бьюкенен. Сочинения. Пер. с англ. Серия: "Нобелевские лауреаты по экономике". Т.1./ Фонд экономической инициативы; Гл.ред.кол.: Нуреев Р.М. и др./ - М., "Таурус Альфа", 1997.
Бьюкенен Дж.
ГЛАВА 9 УГРОЗА ЛЕВИАФАНА

ПОЛИТИЧЕСКИЙ ДОХОД, БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ РЕНТА И ПРАВО ГОЛОСА
До настоящего момента в анализировавшихся моделях процесса принятия коллективных решений не принималось во внимание влияние политиков, государственных служащих, или бюрократов, на результаты бюджетного процесса. Лишь неявно в моделях допускалось, что избиратель предъявляет спрос на предлагаемые обществом товары и услуги, и они, в случае одобрения, становятся доступными непосредственно конечным потребителям. В них не предусматривалось никакого посредничества законодательных представителей и администрирования бюрократических органов. Такие модели особенно полезны тогда, когда бюджеты сравнительно невелики. Однако в современных демократиях более одной трети национального продукта перераспределяется государством. Поэтому игнорирование влияния политиков и бюрократов на результаты бюджетного процесса может сделать наш анализ излишне абстрактным.
Предпочтения политиков и бюджетная "направленность". Коллективные решения редко принимаются непосредственно избирателями, то есть теми людьми, которые платят налоги и которые, как предполагается, выигрывают от того, что государство обеспечивает их общественными товарами и услугами. В рациональной политической организации роль избирателей сильно ограничена преимущественно, если не исключительно, избранием из своих рядов представителей, которые затем будут участвовать в процессе принятия законодательных и исполнительных решений. Это политики, или люди, которые непосредственно принимают окончательные решения о количестве общественных товаров и услуг, о величине бюджета, а также о струкутре расходов и источниках их финансирования.
Было бы нереалистично допустить, что избранные официальные лица, занимающие ответственные посты в исполнительной или законодательной власти, не имеют индивидуальных предпочтений по поводу размера общественного сектора, источников средств для него и, что наиболее важно, по поводу конкретных статей государственных расходов. Индивида, который действительно безразличен ко всем этим вопросам, политика вряд ли бы привлекала и как профессия, и как побочное занятие. Вероятно, политики - это те люди, которые действительно имеют личные предпочтения по таким вопросам и кого политика привлекает именно потому, что, как они считают, в ходе политического процесса они смогут оказать определенное влияние на результаты коллективных действий. Если это основное, хотя и элементарное, положение осознано, легко можно увидеть, что итоговые бюджетные показатели не будут полностью отражать предпочтения избирателей, даже тех, кто является членами коалиции, принесшей победу своему кандидату или партии.
В случае избрания политик свободен определять свою позицию по вопросам о расходовании средств и налогообложении. Он контролируется избирателями, поскольку должен учитывать перспективы переизбрания, обеспечивать себе долгосрочную партийную и общественную поддержку. Но даже у политика, который очень чувствителен к этим ограничениям, остается широкая свобода политического выбора. Политик выберет тот вариант решения из набора приемлемых для себя альтернатив, исполнение которого максимизирует его собственную полезность, а не полезность его избирателей. Такая возможность выбора является одним из основных побудительных мотивов политиков. В широком смысле слова это их "политический доход", и он должен рассматриваться как часть общего вознаграждения за исполнение должностных обязанностей.1
Возможности политиков способствовать реализации своих индивидуальных предпочтений, в рамках определенных ограничений, не стали бы основной темой данной главы, если бы можно было предсказать, что их воздействие на бюджетный процесс окажется взаимноуравновешивающим, или ненаправленным. Если "несоответствия" результатов бюджетного процесса и предпочтений отдельных избирателей будут взаимокомпенсироваться, то они не окажут никакого чистого влияния на размер консолидированного бюджета. К несчастью, по-видимому, имеет место однонаправленная тенденция к росту размеров бюджета. Такое направление предпочтений политических лидеров может быть объяснено по-разному. Некоторые люди сравнительно высоко оценивают возможность влиять на коллективные решения и делают это действительно бескорыстно, желая "принести пользу" всему обществу. Они стремятся решить поставленные ими самими социальные задачи с помощью коллективных, или государственных, средств. Напротив, тех индивидов, которые по идеологическим соображениям желают, чтобы роль государства в обществе была сведена до минимума, политическая деятельность вряд ли привлекает. Лишь некоторые анархисты и либертарианцы являются завсегдатаями "столичных туалетов".
Для идеологически нейтральных индивидов политика может быть привлекательна потому, что они, по существу, высоко ценят власть принимать решения, влияющие на жизнь других. Они отличаются от индивидов первой группы, которые используют свое влияние на коллективные решения в качестве инструмента продвижения социальных целей. Некоторые политики могут иметь чрезвычайно приблизительные представления о социальных целях, а те, которые они все-таки ставят перед собой, могут показаться маловажными. Однако эти индивиды могут добиваться политической и/или выборной должности, поскольку им нравится обладать властью, что заставляет других людей искать с ними встреч и просить их содействия. Политик такого типа получает выгоды непосредственно, в отличие от представителя первой группы; его полезность увеличивается с ростом неденежного дохода от должности, который он обязательно получит, поскольку общеизвестно, где располагаются власти, принимающие решения. Если возможные варианты выбора определены заранее, поведение политика такого типа может дать результаты, которые ближе к действительным предпочтениям граждан, поскольку он заинтересован в удовлетворении запросов как можно более широкого круга избирателей. В результате его действий бюджет не приобретает ярко выраженную направленность. Однако если варианты политического выбора не предопределены, тенденция к увеличению размера бюджета возникает снова. Политик, который обеспечивает себе полезность только благодаря тому, что делает выбор за своих избирателей и, следовательно, вынужден угождать как можно большему числу своих сторонников, сочтет, что поддержка проектов расходования средств различных групп избирателей принесет большие выгоды, чем усилия, направленные на снижение общего уровня налогообложения. Такая ориентация политиков на увеличение бюджета - дополнительный институциональный аспект бюджетной асимметрии. Так как налоги не могут быть легко снижены в различной степени для разных групп, то этот барьер, имеющий характеристику общественного блага, будет препятствовать инициативам политика, направленным на снижение налогов. И, напротив, поскольку выгоды от использования государством средств могут быть различными способами направлены конкретным подгруппам в обществе, у политиков возможно возникнут стимулы к формированию коалиций, которые будут использовать эти скрытые возможности. Получив определенную степень свободы и возможность влиять на результаты, деидеологизированный политик будет поддерживать вариант бюджета, размер которого еще больше, чем анализировавшийся в модели без политиков. Поскольку асимметрична и сама бюджетная конституция, будет существовать тенденция к нерациональному росту совокупных расходов, даже если конечные потребности избирателей-налогоплательщиков - получателей доходов могут быть точно учтены в бюджете. Введение в модель политиков как лиц, непосредственно осуществляющих выбор и принимающих решения, приведет к росту размера бюджета даже сверх этих границ.
До этого момента мы неявно предполагали, что как идеологизированные, так и деидеологизированные политики неподкупны и не стремятся получить какую-либо денежную выгоду от занятий политикой помимо формального жалования. К этим двум типам официальных лиц необходимо теперь добавить третий тип - политиков, которые ищут финансовую выгоду от своей должности. И в этом случае тенденция к увеличению размера бюджета сохраняется. Перспектива получения выгодных взяток, процентов или "побочного продукта" сделок! непосредственно связана с величиной и сложностью государственного бюджета и, более широко, с масштабом государственного присутствия в экономике. Если оно незначительно, если минимальны и более или менее постоянны статьи государственных расходов, возможности для корыстного политика брать взятки также будут либо минимальны, либо вообще исключены. Если же масштаб государственного сектора велик и все новые программы расходования средств включаются в бюджет, то масса таких возможностей увеличивается. В процессе принятия некой новой программы, процедура реализации которой еще не устоялась, политики могут найти обширные возможности для прямого и косвенного взяточничества, для получения "презента" с производителей и фирм, чьи прибыли увеличиваются благодаря этой программе. Следовательно, такие официальные лица будут стремиться к непрерывному увеличению бюджета и предлагать разнообразные новые программы. Потенциально коррумпированный политик вряд ли будет настаивать на общем сокращении государственных программ. Это представляется очевидным, но снова с оговоркой, что налоги распределены более единообразно, чем выгоды от государственных расходов.2
Выборные политики могут принадлежать к одной из трех рассмотренных категорий, или один и тот же политик может представлять собой определенную "смесь" из двух или трех типов. И хотя мотивы их поведения могут отличаться, но и "идеолог", и "искатель общественной поддержки", и "спекулянт" - все они будут стремиться увеличить размер, или масштаб, государственного сектора в экономике.
Бюрократическая рента и право голоса. Даже после того, как выборные политики приняли решения о налогах и расходах, общественные товары и услуги не поступают автоматически и непосредственно от функционирующих вне экономики конкурентно организованных поставщиков к конечным потребителям внутри нее. Правительство, получив соответствующие полномочия, может приобрести необходимые ресурсы у частных поставщиков (индивидов и фирм) и соединить их для получения продукции. Или же оно может приобрести конечную продукцию после того, как она была произведена частными поставщиками и распределить ее среди получателей. В обоих случаях (причем в значительно больших объемах в первом, чем во втором) должны быть наняты работники для осуществления сложной бюджетной трансакции между конечным налогоплательщиком-покупателем, с одной стороны, и конечным получателем выгод-потребителем, с другой, даже если это одни и те же индивиды. Если выборные официальные лица, как представители избирателей, принимают решения об уровне и структуре налогообложения, то другие государственные служащие должны быть наняты для сбора налогов. Бухгалтеры - для ведения учета; аудиторы - для проверки сборщиков и бухгалтеров; инспекторы - для выявления уклоняющихся налогоплательщиков. В части расходования средств должны быть наняты специалисты по бюджету для выработки и предоставления деталей комплексных программ и для проведения сравнительного анализа. Агенты по закупкам должны решать свои задачи в рамках процедур, разработанных другим слоем бюрократического персонала. А специалисты по персоналу необходимы для его найма.
Все эти лица все равно потребовались бы, даже если в государственном секторе ничего бы непосредственно не производилось. Когда предпринимается попытка непосредственного производства, то возникает необходимость в огромном дополнительном числе работников. Если государство оказывает почтовые услуги, то должны быть наняты почтовые клерки, почтальоны и почтмейстеры. Если государство предоставляет услуги образования, то администраторы, учителя и опекуны становятся государственными служащими, наряду с теми, кто должен оценивать их служебное соответствие. Этот перечень можно продолжать до бесконечности.
Если налогоплательщики-избиратели, действующие через своих выборных политиков, могли бы нанять государственных служащих извне и выплачивать им заработную плату, ставки которой определяются конкурентно, само существование бюрократической суперструктуры не обязательно служило бы источником искажения бюджетного процесса. Однако, как и при обеспечении соблюдения закона, анализировавшемся выше, сложности возникают в связи с необходимостью укомплектования правительственных органов людьми, являющихся членами того же политического сообщества. Тенденция к разбуханию бюджета существует, поскольку у государственных служащих имеются потенциальные возможности получать ренту производителя, так как они имеют право голоса в этом политически огранизованном сообществе. Если бы бюрократы не могли голосовать, то такая рента лишь незначительно увеличила бы стоимость поставляемых государством товаров и услуг. Но даже если бюрократы и получили право голоса, никаких бы проблем могло и не возникнуть, если бы шкала заработной платы государственных рабочих и служащих, а также сроки пребывания в должности и политика в отношении продвижения по службе определялись конкурентно. Однако в реальном мире государственные наемные служащие имеют полное право голоса, а их заработная плата и условия труда не определяются на конкурентных рынках.
Невзирая на свой интерес в качестве лица, предъявляющего спрос, - налогоплательщика или конечного получателя поставляемых государством благ - индивид, который собирается стать, или уже стал служащим того правительственного органа, который поставляет эти блага, будет стремиться добиться увеличения бюджетных расходов и противостоять их сокращению. (Как могут ученые-медики в NIH поддерживать сокращение федеральных правительственных затрат на медицинские исследования?) Если потенциальный или реальный государственный служащий имеет право голоса, он становится сторонником роста бюджета и противником бюджетных сокращений, причем не только тех конкретных статей, в которых непосредственно заинтересован. Любому студенту, изучающему политическую экономию, ясно, что интересы производителя, как правило, доминируют над интересами потребителя, а интересы таких производителей как государственные служащие не отличаются от интересов любой другой группы в обществе. Два дополнительных аспекта еще более усугубляют проблему влияния бюрократа на размер бюджета. Как и для выборных политиков, участие в коллективных действиях более привлекательно для государственных служащих, чем для тех, кто занят в частном секторе. Поскольку работающий бюрократ осознает наличие у него особых интересов как у производителя, весьма вероятно использование им своего привилегированного положения в процессе голосования. Эмпирические свидетельства подтверждают это умозаключение; доля голосующих государственных служащих значительно выше доли голосующих работников негосударственного сектора. В результате члены бюрократической прослойки могут оказывать непропорциональное влияние на результаты выборов.
Если занятость в государственном секторе невелика, то реализация права голоса бюрократами не обязательно приведет к увеличению размера бюджета. Однако по мере роста общественного сектора, нельзя игнорировать усиливающееся влияние избирателей, а, следовательно, и политическую власть бюрократов, имеющих право голоса. В современной Америке, где примерно один из каждых пяти занятых работает на правительство, бюрократы становятся значимой группой избирателей, заинтересованных в увеличении бюджета, теми, кого признают и уважают политики, стремящиеся получить выборную должность.3
Политическое влияние бюрократов имело бы место и в идеально работающей бюрократической машине до тех пор, пока государственная служба приносила чистую ренту. Однако мы должны признать, что ни в какой системе нельзя достичь идеалов старых учебников, согласно которым бюрократы просто проводят в жизнь и исполняют политические директивы, сформированные законодательными властями.4 Бюрократы, подобно выборным политикам, получают широкую свободу действий при выборе альтернатив. Коллективные решения в том виде, в каком они принимаются законодательным собранием, никогда не бывают достаточно определенными и не оставляют лазейки для использования администраторами возможностей своей власти. В определенном смысле невыборные государственные наемные служащие принимают окончательные решения о коллективных действиях. Или, в несколько иной формулировке, законодатели или выборные исполнительные органы никогда не могут получить полный контроль над поведением бюрократов в иерархической структуре, а любые попытки такого контроля были бы сопряжены с непомерно высокими издержками5. В рамках заданных ограничений бюрократ пытается максимизировать свою собственную полезность. Он не отличается в этом отношении от других людей. Трудно ожидать, что он будет продвигать некие неясно определенные "общественные интересы" до тех пор, пока они не будут согласовываться с его собственными.
Если признать это весьма элементарное положение, то можно прогнозировать, что влияние бюрократии на результаты бюджетного процесса будет однонаправленным. Индивид, включенный в бюрократическую иерархию, при сопоставлении своего положения с возможностями в частном секторе понимает, что он зарабатывает чистую ренту. Он знает, что перспективы его карьеры, его шансы на продвижение по службе и продолжительность пребывания в должности увеличиваются, если размер тех бюджетных статей, с которыми он связан, возрастет. Следовательно, он будет пытаться использовать, когда это возможно, свое право голоса, чтобы расширить, а не уменьшить бюджеты проектов и государственных органов. Государственный служащий, который предлагает сократить или ограничить ту организацию, в которой он служит, вряд ли получит вознаграждение, во всяком случае возможность этого минимальна. Наоборот, у него возникают стимулы содействовать расширению этой организации.6 А поскольку наиболее реальной альтернативой для большинства бюрократов является служба в других государственных организациях, он будет желать роста и всего государства в целом.

ПРИМЕЧАНИЯ:

1 "Политический доход" может быть, хотя и не обязательно, превращен непосредственно в денежный эквивалент. В нашей модели может быть рассмотрено поведение как неподкупных, так и подкупных политиков. Отчасти привлекательность "политического дохода" будет зависеть от их жалования. Если официальная зарплата действительно высока, к политической деятельности могут быть привлечены те индивиды, которые сравнительно низко оценивают компоненты "политического дохода". Общий анализ "политического дохода" и его воздействия на бюджета можно найти в статье: Robert J. Barro. "The Control of Politicians: An Economic Model". Public Choice 14, Spring 1973, pp. 19-42. См. также: Thomas R. Ireland. "The Politician's Dilemma: What to Represent". Public Choice 12, Spring 1972, pp. 35-42.
2 В той степени, в которой для специальных подгрупп могут быть открыты налоговые лазейки, у потенциально коррумпированных чиновников появятся возможности использовать и налоговую политику в своих интересах. Однако, как было отмечено выше, такие возможности, связанные с отходом от принципа единообразия налогообложения, невелики, по сравнению с теми, что имеют место при формировании расходной части бюджета.
3 Большая часть анализа в этом разделе основывается на подборке статей о росте государства, подготовленной в Вирджинском политехническом институте и Государственном университете в 1972 и 1973 годах. Эти статьи включены в книгу: Bureaucrats and Budgets, ed. Thomas Borcherding, Duke University Press.
4 Сопоставление старой точки зрения с более современным подходом содержится в кн.: Vincent Ostrom. The Intellectual Crisis in American Public Administration. University, Alabama: University of Alabama Press, 1973.
5 Одним из первых это осознал Гордон Таллок. См.: Gordon Tullock. The Politics of Bureaucracy. Washington, D.C.: Public Affairs Press, 1965.
6 Подробный анализ этого аспекта бюрократического поведения проведен в кн.: William A. Niskanen. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine-Ather-ton,1971.
Новости портала
Рекомендуем посетить
Allbest.ru
Награды
Лауреат конкурса

Номинант конкурса
Как найти и купить книги
Возможность изучить дистанционно 9 языков
 Copyright © 2002-2005 Институт "Экономическая школа".
Rambler's Top100