Конечно, может существовать связь между эффективностью института, обеспечивающего соблюдение договора, и его организационной формой. И, что более важно, форма организации может повлиять на вероятность превышения делегированных полномочий. Но интерес ко всем этим проблемам отличается в принципе от того, который выражается к "форме" правления в производящем государстве. Воспользуемся известным примером с судом присяжных. Вердикт присяжных, являющихся неотъемлемой частью органа, обеспечивающего соблюдение условий договора, реализует принципы "правосудия", и эффективность принятия достоверного и точного решения может каким-то образом изменяться с изменением формы организации. Суд присяжных, состоящий из двенадцати человек, может быть более эффективным, чем состоящий из десяти или из шести, или наоборот. Однако нет никакой очевидной причины для выбора одной формы, по сравнению с другой. Это же касается иксклюзивности правил выработки вердикта. Требуется или не требуется единогласие при принятии решения? Ответ на этот вопрос может повлиять на законность вердикта, так же как и на пристрастия присяжных, однако, нет единственного и наилучшего правила для всех случаев. Или рассмотрим другой пример - судья в изолированном обществе. Выбор индивида для выполнения этой роли с помощью голосования может быть предпочтительней, чем случайное назначение или любой другой способ. Однако нет никакой логической причины, почему предпочтительней именно демократический процесс, поскольку функция, которую судья будет осуществлять, совершенно не должна учитывать индивидуальные интересы, а, напротив, состоит в определении объективного факта и инициации четко определенных действий. Некоторое представление о масштабах непонимания этого принципа дает появление известных предложений о "представительстве" интересов (нижестоящих судов - Ред.) в апелляционных судах с несколькими судьями, и еще более впечатляют действия современных апелляционных судов, требующих соответствующего "представительства" интересов в суде присяжных.1 Эти требования и предложения явственно отражают непонимание разграничения между "производящим" и "защищающим" государством, между внешним обеспечением соблюдения договора и самим договором.
Можно доказать, что для выполнения своей роли по обеспечению договора государство должно нанять "экспертов", "ученых", "искателей правды" и "искателей фактов" - индивидов, которые специально обучены и знают закон. Кажется логичным и рациональным делегировать полномочия по обеспечению соблюдения договора судебной элите, если определенным образом ограничить ее полномочия. Конечно, проблема состоит в том, чтобы удержать любую такую элиту в определенных рамках, и именно при осознании этой проблемы возникает большая часть современного непонимания. Демократические процедуры, в том числе представительство интересов, могут быть непосредственно включены в структуру государства, обеспечивающего соблюдение договора, поскольку кажется, что они являются единственным средством, дающим возможность контроля над теми экспертами, которым делегированы полномочия по обеспечению договора. Если игроки не в состоянии добровольно выйти из игры, они могут настоять на получении части полномочий по удалению судьи, даже если понимают, что такой контроль с их стороны, ceteris paribus, неэффективен.
Обратная цепь рассуждений такова: экспертные и научные решения становятся совершенно неудовлетворительными, если они используются в процессе функционирования государства производящего, а демократические процедуры - необходимыми. Вопрос о "форме" здесь очень важен, и, конечно, государство производящее - это та часть правительства, которая тратит миллиарды, якобы для обеспечения "общего благосостояния". Двусмысленность попыток организовать деятельность государства по обеспечению соблюдения договора в соответствии с демократическими принципами вполне аналогична той двусмысленности, которая возникает при попытке правительства обеспечивать граждан товарами и услугами, руководствуясь "социальными целями" или "национальными приоритетами", а не в соответствии с выраженными ими самими желаниями. Эта последняя точка зрения отчасти питается практической необходимостью свободы действий бюрократии и интеллектуальной неспособностью разграничить процедурные нормы и существо вопроса.
Существование издержек процесса принятия решений обусловливает широкую свободу действий бюрократического персонала. Представительные собрания, которые ухе сами по себе являются одной из стадий трансформации требований избирателей, вряд ли могут отдельно голосовать за каждый из пунктов многоцелевого бюджета. Решения по ассигнованию средств принимаются преимущественно исполнительными органами, бюрократией, и без способа, с помощью которого можно выявить предпочтения граждан, сильно искушение использовать "экспертов". Но как бюрократы осуществляют выбор тех решений по ассигнованию средств, которые находятся в рамках их полномочий? Руководствуясь своими частными предпочтениями? Или некими суждениями об "общем благосостоянии" и "общественном интересе"? Одни варианты выбора, безусловно, "лучше" чем другие, либо могут таковыми показаться. Однако допустим, что субъективный критерий был осторожно введен в дополнение к процедурному критерию, связанному с собственно процессом принятия решений. Для стороннего наблюдателя одинаково желателен любой результат, полученный в итоге добровольного соглашения между индивидами при условии, что соблюдаются процедурные нормы, сам по себе процесс рационален и в расчет принимаются исключительно интересы сторон в договоре. Это достаточно ясно, если мы рассматриваем обычный рыночный обмен между индивидами. Но проблема неизбежно запутывается, когда мы начинаем рассматривать действия правительства по поставке товаров и услуг. Как было отмечено, государственный процесс должен интерпретироваться как суррогат сложного обмена между всеми гражданами в обществе. В той степени, в какой эта интерпретация отражает реальность, все решения, полученные по согласованной и рациональной процедуре становятся равно приемлемыми. Однако, когда осознается, что государственный процесс неизбежно предполагает отступление от любых правил, которые были бы полным аналогом добровольного обмена, становится трудно сохранить нейтральность при выборе возможных альтернатив. Одни из них действительно кажутся лучшими, чем другие.
ПРИМЕЧАНИЯ:
1 В недавно вышедшей статье Доналвда Мартина используется полезный экономический подход к институту суда присяжных, хотя автор и не понимает разграничения, проведенного здесь. См.: Donald L. Martin. "The Economics of Jury Conscription". Journal of Political Economy, 80, July/August 1972, pp.680-702.
