Рассмотрим политически организованное городское самоуправление, функционировавшее долгое время на основании конституции, в которой было определено, что бюджетные решения принимаются простым большинством голосов. Эти решения о налогах и тратах принимаются на городских собраниях. (Такая простейшая модель использована здесь, чтобы избежать лишних сложностей, связанных с системой представительства интересов). Предположим, что сделано предложение о финансировании строительства нового зрительного зала за счет средств, полученных путем увеличения ставки налога на имущество. Большинство на собрании его принимает. Однако каждый индивид, который выступал против него, понесет убытки из-за упущенных возможностей вследствие предпринятой политической акции, убытки в сравнении с решением, которое было бы предпочтительнее лично для него. Для этих разочарованных членов проигравшей коалиции меньшинства бюджет слишком велик, но из реального поведения голосующих видно, что обратное предложение не получит поддержки. У отдельных лиц или даже у целой группы участников этой проигрывавшей коалиции возникнет стимул найти и предложить иные схемы затрат, которые предпочтительны для них лично и обещают дать выгоды, превосходящие налоговые издержки. Такие индивиды, или политические предприниматели, имеющие свой интерес, попытаются выдвинуть новые бюджетные предложения, которые могут получить поддержку большинства. Но второе предложение, скажем о строительстве нового плавательного бассейна, увеличит муниципальный бюджет, и возникнет очередное разочарованное меньшинство. Даже для некоторых из тех, кто одобрил первое предложение о расходовании средств на новый зрительный зал, теперь бюджет может стать слишком большим; и они тоже понесут убытки из-за упущенных возможностей. Для индивидов, находящихся вне этих двух групп большинства, убытки из-за упущенных возможностей будут расти с увеличением бюджета, и тогда они еще сильнее будут стремиться обеспечить "бюджетную справедливость" путем принятия, по крайней мере, некоторых, проектов, которые они оценивают положительно.
В такого рода процессах до тех пор, пока налоговое бремя несет большее число индивидов, чем число получающих особые выгоды от проектов, каждый член общества может потерпеть убыток из-за упущенных возможностей от государственных действий. Совокупные издержки могут показаться слишком большими всем до единого гражданам; бюджет будет содержать статьи расходов, которые они оценивают ниже, чем связанные с ними налоговые обязательства. Этот вывод верен, даже если каждый бюджетный проект, рассмотренный отдельно, является "эффективным" с точки зрения выгодности ассигнования средств. Конечно, нет никакой уверенности в том, что все проекты, одобренные большинством голосов, будут представлять собой эффективное ассигнование средств, особенно в отсутствии четко работающей системы денежных компенсаций. Использование возможностей логроллинга позволяет добиваться одобрения и реализации проектов, которые приносят выгоды ограниченному меньшинству, но это не изменяет общего вывода о разочаровании в бюджетном устройстве.1 Конечно, бюджет симметричен, и расходы должны финансироваться. По сути аналогичный процесс будет иметь место и при отказе от принципа единообразного налогообложения, одобренного большинством. Допустим, что вначале было предложено сократить в общей сумме налоговых поступлений долю, приходящуюся на большинство граждан, с одновременным увеличением доли, приходящейся на меньшинство. Любой из этой последней группы ощущает убыток, и такой индивид стремится избежать этого путем организации какого-то иного большинства, в котором гарантировано его участие, для поддержки другой схемы налогообложения, еще больше удаляющей нас от принципа единообразия. Процесс идет, и в результате каждый индивид может быть поставлен в положение, когда он чувствует, что вся налоговая структура "нечестна" и "несправедлива", и у него возникает мнение, что "лазейки", доступные для других, для него, скорее всего, закрыты.
То, в чью пользу оказывается "направлен" бюджет в результате принятия решений большинством голосов, не имеет совершенно никакого отношения к моему анализу в данный момент. Не важно, какой бюджет принимается в итоге - "слишком большой" или "слишком маленький" - по традиционному критерию эффективности, не важно, "нормальна" ли величина бюджета, учитывающего все компенсации тем, кто согласился с его общей направленностью. Если "государство производящее" функционирует строго в рамках процедурных норм, предусмотренных для него на конституционных стадиях принятия решений, и если обеспечение им действительно общественных товаров и услуг и их финансирование представляют собой наиболее эффективный из всех возможных институциональных способов, индивиды, которые являются конечными получателями выгод и конечными "носителями" издержек, могут ощущать принуждение. Причем оно имеет здесь несколько иной характер, чем то, которое испытывает любой индивид, когда от него требуется уважать нормы Договора, с которыми он сам однажды согласился. Даже если Договорная основа государственных действий абстрактно признается, до тех пор, пока отступление от принципа единогласия характерно для правил принятия коллективных решений, у индивида возникает чувство, что его заставляют соблюдать неприемлемые условия. Подобное явление совершенно неизбежно в силу самой природы "государства производящего", именно потому, что основа его, как представляется, должна быть договорной. Индивид принимает "правила", соблюдение которых обеспечивается "государством защищающим", как экзогенный фактор, на который он не в состоянии воздействовать. Индивид соблюдает закон потому, что тот существует, и, как правило, не видит способов, как его собственное поведение может изменить ситуацию. У него может и не быть таких мыслей в отношении "государства производящего"; он желает соблюдать составленный демократическим путем бюджет, как в расходной, так и в доходной части, поскольку испытывает удовлетворение от своего воздействия на итоги бюджетного процесса, от своего участия в работающей демократической системе.
Разочарование в фискальной политике государства, которое испытывает гражданин, несомненно усиливается по мере увеличения доли государственного сектора по сравнению с частным, или рыночным, сектором в экономике. По мере того, как правительство, преимущественно центральное, распоряжается все большей долей совокупных ресурсов экономики, по мере того, как все больше особых функций закрепляется за коллективной организацией, личный критерий выгод-издержек индивида оказывается не соблюдаемым во все большей степени. Рассмотрим пример. Если государство ограничивает свои функции обеспечением соблюдения условий договора, то все акты обмена являются частными и добровольными. Возможность для индивида уклониться от любого соглашения гарантирует, что вероятность принудительного навязывания неблагоприятных для него условий минимальна. (Этот принцип остается верен, даже если все рынки не являются совершенно конкурентными; степень монополизации, конечно, повлияет на число альтернатив, которые имеются у участника любого рынка, также как и на их сопоставимость). Если государство берет на себя функцию производителя и несет ответственность за процесс сложного обмена, заключающийся в обеспечении общественных благ, то средний, или репрезентативный, гражданин должен ожидать, что он вряд ли (если вообще когда-нибудь) предпочтет как оптимальный тот конкретный бюджетный пакет, от которого должен получить выгоды и за который обязан заплатить. Получив практически любой бюджетный пакет, гражданину следует ожидать, что он предпочтет увеличение одних статей и сокращение других, даже если уровень бюджетных поступлений не изменяется. Вообще-то говоря, он может захотеть, чтобы общие расходы были бы больше или меньше тех, которые предусмотрены. При решении вопроса о распределении налогового бремени гражданин вполне откровенно будет заинтересован, чтобы его собственная доля в издержках была уменьшена по сравнению с долей других членов общества. С увеличением размера бюджета и усложнением его структуры индивид может все более разочаровываться тем, как государство исполняет свои функции, даже если все они и исполняются эффективно.
Убытки индивида из-за упущенных возможностей становятся все более ощутимыми по мере увеличения степени централизации общественного сектора, практически так же, как и с ростом размера бюджета и усложнением его структуры. Давно осознается, что чувство соучастия в коллективном выборе у индивида сравнительно сильнее в локализованных сообществах, и это логично, поскольку степень влияния одного индивида на решение группы обратно пропорциональна ее величине. Менее известен, но не менее элементарен факт, что на местном уровне государственный процесс определенно более близок модели действительно добровольного обмена из-за сравнительно большей свободы передвижения индивидов. Пределы возможной налогово-бюджетной эксплуатации индивида достигаются быстрее на уровне местных властей, чем центрального правительства. Миграционный порог не обязательно должен быть высоким в многообщинной (multocommuniti) национальной экономике, которая характеризуется высокой мобильностью ресурсов; этому описанию соответствуют Соединенные Штаты образца XX века.
ПРИМЕЧАНИЯ:
1 Дальнейшее развитие этого анализа см. в работе Расчет согласия.
