Как в аналитических моделях политического процесса, так и в реально существующих исторических системах, которые классифицируются как "демократические", наиболее широко известно правило большинства голосов. Мы можем предположить, что существует конституционный договор, в котором определяются индивидуальные права собственности, механизм обеспечения соблюдения договоров между индивидами и устанавливается правило принятия коллективных, или государственных, решений большинством голосов представителей граждан в законодательном собрании. Даже в такой формулировке, мы уже пропустили один из важных вопросов, которые следует рассмотреть. На конституционной стадии, когда первоначально устанавливаются права индивидов, некоторые из них согласились бы с полным, ничем не ограниченным отходом от единогласия при принятии коллективных решений. Это связано с тем, что согласие индивида не требуется для принятия решения, которое и так будет ему навязано, и у него нет никаких способов защиты своих номинальных прав, никаких гарантий, что они не будут переданы другим во имя государственных интересов. Когда правило принятия коллективных решений, скажем большинством голосов, одобрено, в конституцию могут быть включены процедурные ограничения на его использование. Однако опыт показывает, что подобные ограничения, предусмотренные конституциями, исторически недостаточно эффективны для обуздывания аппетитов большинства.
Тем не менее, для целей анализа было бы полезно разбить этот аргумент на два этапа. Предположим, что установлены экономически значимые ограничения решений большинства. Например, в конституции предусматривается, что все предложения о статьях общественных, или государственных, расходов должны удовлетворять критерию издержек-выгод: совокупные выгоды по проекту должны превышать совокупные издержки, независимо от распределения голосов в законодательном собрании.
Допустим, на рассмотрение вынесено предложение о финансировании общественных благ, которое выгодно не всем членам группы (поскольку выигрыш от его реализации не может полностью покрыть налоговые издержки некоторых индивидов), но которое, тем не менее, действительно удовлетворяет используемому критерию издержек-выгод. Например, если в группе из трех индивидов в выигрыше от проекта стоимостью должны оказаться только двое, и если каждый из этих выигравших ожидает получить выгоды в размере , то предложение удовлетворяло бы критерию издержек-выгод, независимо от распределения издержек. Если они распределены одинаково между всеми участниками проекта, скажем в виде всеобщего налога, предложение получило бы одобрение большинства. Эффект состоял бы в причинении чистых убытков меньшинству. Однако использование критерия издержек-выгод гарантирует, что если бы потребовалась компенсация, то большинство могло бы договориться о получении молчаливого согласия меньшинства, произведя соответствующие компенсационные выплаты. Или, иными словами, если принят критерий издержек-выгод, то гарантируется "эффективность" всех проектов бюджетных расходов в прямом экономическом смысле этого термина. В другом варианте, который был бы более уместен в предыдущем разделе, это высказывание звучит так: все проекты могли бы теоретически получить единогласное одобрение, в условиях, когда выплата компенсаций не сопряжена с издержками.
Поскольку все до единого проекты правительственных расходов должны удовлетворять критерию эффективности, то может ли консолидированный бюджет не соответствовать ему? Может ли он оказаться слишком большим или слишком маленьким? Поскольку каждый проект, рассматриваемый независимо, проходит проверку на эффективность, может показаться, что пройдет и вся их совокупность. Однако, как следует из предшествующего анализа, результат не обязательно должен быть таким, если некоторые проекты взаимосвязаны.
В качестве примера рассмотрим два взаимосвязанных проекта использования бюджетных средств. Стоимость каждого из них, рассматриваемых независимо друг от друга, оценивается в , из которых расходуются на приобретение ресурсов, а тратятся на сбор денежных средств и обеспечение реализации проекта. Доход по каждому из проектов оцениваются в . Следовательно, независимо от того, как распределяются выгоды, каждое предложение является экономически эффективным. Предположим теперь, что проект I первоначально одобрен на этих условиях и включен в бюджетные планы. После одобрения большинством голосов проекта I, рассматривается проект II. Прямые затраты ресурсов снова равняются , как и в первом проекте. Однако в связи с тем, что теперь требуется обеспечить большие совокупные поступления, издержки по сбору средств оцениваются в , а совокупные издержки по проекту - в . Доход оценивается в , следовательно, проект остается явно эффективным и мы предполагаем, что он также получает одобрение большинства. Однако после включения в бюджет проекта II могли вырасти затраты на сбор средств и обеспечение реализации проекта I с до . Внешние издержки по проекту I, возникающие в результате включения в бюджет проекта II, составляют , но они совершенно не учитываются в бюджете при том порядке утверждения проектов, на который мы указали.
Заметим, что в этом числовом примере совокупные доходы от двух проектов () превысили совокупные издержки (). Однако общая прибыль оказалась меньше той, которая могла быть получена в случае одобрения только одного из двух проектов; в результате включения в бюджет проекта II, который, если его рассматривать независимо от проекта I, эквивалентен ему, прибыль сократилась с до . Конечно, числовой пример - это всего лишь иллюстрация, а выводы из него не следует воспринимать как уникальные. На языке экономистов мы можем сказать, что существует отклонение прямых издержек одного проекта от его действительных социальных издержек, которые должны включать все внешние эффекты, оказываемые им на другие проекты или статьи бюджета. Когда утверждение сформулировано так, экономист мог бы предложить "интернализацию" посредством одновременного рассмотрения всех взаимосвязанных бюджетных статей. Однако и тогда необходимо убедиться, что в результате выбора будет действительно максимизироваться совокупный доход. При рассмотрении бюджетного пакета, состоящего из двух проектов, упомянутых в числовом примере, оба они получили бы одобрение, даже если бы отбирались совместно, поскольку совокупные доходы превышают совокупные расходы.
В этом примере проявляется и более общий феномен, который имеет непосредственное отношение к реальному миру.1 Издержки по сбору денежных средств и обеспечению реализации проектов присутствуют всегда, причем они растут по мере увеличения размера бюджета, возможно и непропорционально, начиная с определенного момента. Но что более важно, политика налогообложения безусловно влияет на стимул к зарабатыванию доходов и аккумуляции богатства, подлежащих налогообложению. Такие эффекты непосредственно связаны с величиной бюджета, это и есть истинные социальные издержки, которые вряд ли могут быть учтены в растущем бюджете.
В соответствии с политическим процессом бюджет составляется по частям.2 Различные законодательные комитеты рассматривают его статьи независимо один от другого и, если возможно, организуются различные коалиции большинства для поддержки каждой статьи. При условии, что выгоды превышают издержки, почему члены такой коалиции должны интересоваться внешними эффектами, оказывающими влияние на прошлые, текущие и будущие статьи? Политическое здравомыслие подсказывает нам, что ни один вариант реформы при пошаговом принятия решений не может быть успешным. Как на исполнительном, так и на законодательном уровнях бюджетного процесса, в ходе которого все статьи рассматриваются в комплексе, бюджет, как мы отмечали, также не обязательно будет эффективным. Обратим внимание на положение председателя парламентского комитета по бюджету. В соответствии с нашим ограничивающим допущением, любая бюджетная статья должна удовлетворять единому критерию издержек-выгод. Но поскольку этому критерию уже соответствует весь бюджет, какой стимул есть у этого официального лица сократить или исключить некоторые статьи с целью увеличения чистой прибыли? Даже если это официальное лицо идеально чувствительно к потребностям граждан, его будут пытаться заставить включить в бюджетный пакет слишком много статей. Вернемся снова к нашему примеру с двумя проектами. Управляющий бюджетом координирует составление бюджета; он должен одобрить его до того, как тот будет поставлен на голосование. Если он исключит один из двух проектов, то вызовет неудовольствие тех, кто непосредственно заинтересован в нем. Он угождает налогоплательщикам вообще, но как мы и предполагали и как видно из реальной практики, налоги распылены сильнее, чем выгоды. Граждане вряд ли почувствуют, что непрямые чистые издержки будут уменьшены благодаря бюджетным ограничениям и, конечно, не связывают это с какими-то конкретными бюджетными решениями.3
Возникающая из-за существования взаимосвязи между отдельными статьями бюджета неэффективность может быть уменьшена только в том случае, если она прогнозируется на определенной стадии планирования. Из-за стремления как разработчиков бюджета, так и законодательного большинства одобрить бюджет большего размера, чем это необходимо для максимизации выгод, в "бюджетной" конституции должны быть предусмотрены ограничения на величины доходной и/или расходной частей бюджета, и их соблюдение следует обеспечивать в установленном порядке.4
ПРИМЕЧАНИЯ:
1 Крайне общую и более раннюю трактовку этого эффекта см. в статье: James M.Buchanan, Albert di Pierro. "Pragmatic Reform and Constitutional Revolution". Ethics 79, January 1969, pp.95-104.
2 Ср.: C.E.Lindblom. "Policy Analysis". American Economic Review 48, June 1958, PP.298-312.
3 Не всегда ясно, что непрямые издержки должны быть увязаны с конкретным вариантом выбора. Эти издержки обусловлены общим размером бюджета, всеми проектами совместно. Проблема вменения издержек всегда возникает, если они общие для нескольких сторон.
4 В этом разделе анализируются те взаимосвязи между бюджетными статьями, которые приводят к чрезмерному увеличению его расходной части, если она конституционно не ограничена. Реальная политика правительства по расходованию бюджетных средств убедит любого, даже наиболее скептически настроенного наблюдателя, что важны именно эти взаимосвязи. Конечно, можно проанализировать и те взаимосвязи, которые приводят к уменьшению общего уровня расходов ниже эффективного, в широком смысле слова. Это может произойти, например, в том случае, если отдельные статьи бюджета дополняют друг друга в индивидуальных функциях полезности. Однако было бы явной натяжкой доказывать, что такие взаимосвязи, приводящие к сокращению бюджета, имеют большее значение, чем те, которые приводят к его увеличению.
